El pasado 10 de febrero, el presidente Trump firmó una orden ejecutiva para gravar con 25% todas las importaciones de acero y aluminio[1] independientemente del país de origen, que entrarían en vigor el próximo 12 de marzo.
Puntos principales
- El monto de las exportaciones de acero y aluminio de los capítulos 72, 73 y 76 al 2024 equivale a sólo el 1.0% del total de las exportaciones de México y a 0.26% del PIB por lo que su impacto será limitado. Además, al ser un arancel que aplicará a todos los países, la competitividad relativa de México frente a terceros países no será afectada.
- Con base en lo observado en 2019, el impacto del arancel a las exportaciones mexicanas sin duda sería negativo, pero limitado, ya que en ese año éstas disminuyeron menos del 10%.
- Las medidas entrarán en vigor el próximo 12 de marzo, dejando abierta la posibilidad de una negociación y que por tanto, los aranceles no entrarán en vigor , ser de menor magnitud o que no apliquen a todos los países.
- El argumento en que se basa la medida se centra en el déficit comercial de EUA en este sector, así como el crecimiento de la capacidad instalada en otros países. En el caso de México está justificación no aplica, ya que el balance es superavitario a favor de EUA.
- Sin embargo, en EUA existe la preocupación, que inició en la administración Biden, de que parte del acero que México exporta a EUA pudiera ser de origen chino
- En el caso de México y Canadá, desde julio 2018 se aplicaban reglas bajo la Sección 232 obligando a declarar ante el US Custom and Border Protection que el acero se había fundido y vertido en norteamérica para evitar aranceles del 25% y declarar que el aluminio en materia prima no proviniera de China, Rusia, Bielorusia o Irán para evitar del 10%.
- Los principales países proveedores de acero y aluminio para los EUA en 2024 fueron, en orden de importancia, Canadá, México, Corea del Sur, Brasil y China representando el 58.7%; mientras que los principales estados importadores son Texas, Illinois, California y Michigan, con una participación del 42% en 2024.
- El principal efecto se verá en la industria estadounidense en términos de aumento de precios, aunque no sería significativo. Estudios que analizan la primera ronda de aranceles en 2018 revelan que repercutió en 75 mil trabajos perdidos, mientras que las empresas más expuestas vieron sus exportaciones caer en 0.11% por cada punto adicional en los aranceles. Los aranceles también derivaron en aumentos de precio del acero y el aluminio en 2.4 % y un 1.6% respectivamente.
Antecedentes
El 8 de marzo de 2018, se emite la orden ejecutiva 9705 con el argumento de seguridad nacional bajo la Sección 232 del Trade Expansion Act. Esta orden ejecutiva aplicaba a los artículos de acero, definidos en su cláusula 1, un arancel del 25% en principio a todos los países, pero con la opción de llegar a acuerdos específicos con países aliados;[2] resultando en órdenes ejecutivas subsecuentes. Es el caso de la orden ejecutiva 9894 del 19 mayo de 2019, en la que se eliminaban estos aranceles para Canadá y México. Es decir, México ya estuvo sujeto a aranceles del 25% en estos productos por 14 meses durante la primera administración del presidente Trump. La orden ejecutiva también consideraba las solicitudes de empresas estadounidenses afectadas por la falta de producción doméstica de algún artículo considerado en los aranceles. El 24 de enero del 2020, bajo los argumentos de un alto volumen de importación en productos derivados y una utilización de capacidad instalada por debajo del 80% objetivo, la orden ejecutiva 9980 se realizó un ajuste a las condiciones de importación de artículos derivados del aluminio y artículos derivados del acero en EUA.
Años más tarde, el 10 de julio 2024, el presidente Biden señaló que las importaciones de artículos de acero provenientes de México habían aumentado significativamente en comparación con los niveles que prevalecían en el momento de la orden ejecutiva 9894 (2019). La preocupación se centraba en la sospecha de que México estuviese exportando acero de origen chino importado desde Vietnam y Malasia al amparo del Acuerdo Transpacífico (TPP). En consecuencia, la orden ejecutiva 10783 implementó requisitos adicionales donde las empresas debían comprobar que el acero fue fundido y vertido en norteamérica para evitar aranceles adicionales del 25% en caso de fundirse y vertirse en un país distinto de México, Canadá o EUA.
Ahora, la orden ejecutiva del 10 de febrero de 2025 argumenta que “las importaciones de artículos de acero procedentes de ciertos países exentos del arancel o sujetos a acuerdos alternativos han aumentado significativamente, capturado la demanda estadounidense a expensas de la industria nacional y le han transmitido efectos nocivos”. En particular, se menciona que “…los volúmenes tanto de Canadá como de México aumentaron en general, de 7,77 millones de toneladas métricas en 2020 a 9,14 millones de toneladas métricas en 2024”. Se presentan argumentos similares de países como Australia, los miembros de la UE, Japón y el Reino Unido; mientras que para Argentina, Brasil y Ucrania se suma el argumento de “triangulación” de bienes de acero chinos y rusos para acceder al mercado estadounidense.
En consecuencia, las órdenes recién firmadas[4] derogan las órdenes ejecutivas previamente listadas de manera efectiva a partir del 12 de marzo de 2025. Todas las importaciones de artículos de acero (definidos en la orden ejecutiva 9705)[5] y artículos derivados del acero y aluminio (definidos en la orden ejecutiva 9980) procedentes de Argentina, Australia, Brasil, Canadá, países de la UE, Japón, México, Corea del Sur y el Reino Unido estarán sujetas al arancel ad valorem del 25%. A esto se sumarán una serie de productos derivados del acero sujetos a aranceles descritos en el Anexo I de la orden ejecutiva.[6] El decreto actual elimina la opción de acuerdos específicos con países aliados para llegar a alternativas que, como se mencionó estuvieron disponibles en las órdenes ejecutivas 9705 y 9980. Se actualizó el Capítulo 99 “Legislación temporal; modificaciones temporales de conformidad con la legislación sobre acuerdos comerciales” del HTS en este caso.[7]
Importaciones estadounidenses de acero, aluminio y derivados
Los anexos de las órdenes ejecutivas 9705 y 9980 descritas en la sección anterior enuncian 39 partidas arancelarias de acuerdo al Sistema Armonizado Internacional (HS, por sus siglas en inglés), definiendo los “artículos de acero” (de acuerdo al Anexo I de la orden ejecutiva 9705) y “artículos derivados del acero y aluminio” (de acuerdo a los anexos I & II de la orden ejecutiva 9980). Con datos del Census Bureau filtramos las importaciones estadounidenses de productos de acero, aluminio y derivados. Las importaciones de estas 39 partidas (que denominamos acero, aluminio y derivados) alcanzaron los 54 mil millones de dólares (mdd) en 2024.[8] Estos aranceles se extenderán a artículos derivados adicionales (que se identificarán en anexos no publicados a la fecha de la publicación), con excepciones para aquellos procesados en otro país a partir de artículos de acero fundidos y vertidos, o artículos de aluminio fundidos y moldeados, en EUA.
Los 54 mil mdd importados de acero, aluminio y derivados representan el 1.65% del total de 3.3 billones de dólares (bdd)[9] en bienes importados por EUA durante 2024, un monto 5.3% por debajo de a 2023 con la importación de estos productos cayendo de manera constante desde 2022 (Ver Gráfico 1). EUA es un importador neto de acero, aluminio y derivados con un déficit de 30.4 mil mdd en 2024. Cabe mencionar que el decreto de aranceles argumenta basado en el déficit comercial de EUA en este sector, así como el crecimiento de la capacidad instalada en otros países. En el caso de México está justificación no se cumple, ya que el balance es superavitario a favor de EUA como se muestra en el Gráfico 2. En términos monetarios, Canadá representa el principal proveedor de acero, aluminio y derivados con el 31.6% (explicado principalmente por la alta participación de las partidas relacionadas a la industria del acero), seguido por México y Corea del Sur con el 8.6% y 7.1% respectivamente. China se ubica en la quinta posición con el 4.5% del total de importaciones de las partidas arancelarias consideradas.
Sectores y regiones afectados en EUA
Las importaciones de artículos de acero, aluminio y derivados se distribuyen en las regiones industriales de EUA. Debido a su peso de la industria estadounidense, el estado de Texas concentra el 18.9% de las importaciones de estos productos, seguido de Illinois con 9.3%, California y 7.3% y Michigan con el 6%; todos estados con enfoque industrial. El estado de California aporta el 14.4% del PIB estadounidense y cuenta con más de 22 mil empresas manufactureras empleando a más de 1.3 millones de trabajadores. Por otro lado, en Texas (9% del PIB estadounidense) operan más de 17 mil empresas manufactureras empleando poco más de 1.1 millones de trabajadores. Finalmente Michigan aporta poco más del porcentaje al PIB estadounidense con casi 12 mil empresas manufactureras empleando más de 700 mil trabajadores.
Los precios al productor de productos de acero y aluminio observaron un ligero incremento posterior a la primera ronda de aranceles al acero y aluminio en marzo 2018. Un estudio de la U.S. International Trade Commission[11] revela que los aranceles aumentaron los precios del acero y el aluminio 2.4% y 1.6% respectivamente, aunque el efecto del Covid-19 y la reactivación económica posterior tuvieron un impacto significativamente mayor en los precios. De acuerdo al US Steel Imports Report, con cifras a 2023 la industria manufacturera estadounidense importa aproximadamente el 25.9% del acero que utilizan y esta cifra ha caído desde 2015 cuando se encontraba en 33.7% con un menor Consumo Nacional Aparente (CNA)[12] en los años posteriores al Covid-19 como lo muestra el Gráfico 6.
Sectores y regiones afectados en México
De acuerdo al Sistema de Cuentas Nacionales de México (SCNM), el sector siderúrgico está formado por los subsectores de Industrias Metálicas Básicas (clave scian 331) y Fabricación de Productos Metálicos (clave scian 332). El primero de estos subsectores aporta alrededor del 1.1% del PIB Total, mientras que el segundo el 1.0% en lo que va de este año 2024. El PIB del subsector Metálicas Básicas se contrajo del 2019 al 2020, para crecer del 2021 al 2023, pero hasta el 3T24 se contrajo 1.0%. Por otro lado, el PIB de Productos Metálicos presenta una dinámica similar, cae y crece en los mismos años y hasta el 3T24 también se contrae, pero 5.3%. Estos resultados están muy relacionados con el desempeño de la balanza comercial, donde las importaciones crecen más que las importaciones.
El valor de la producción de estas industrias de enero a noviembre de 2024, últimos datos disponibles, sumó 709 mil mdp en el caso de Industrias Metálicas Básicas, y 372 mil mdp en Fabricación de Productos Metálicos. De mantenerse esta tendencia al cierre del año, ambos subsectores verían una disminución en el valor bruto de la producción por segundo año consecutivo. De acuerdo con nuestras estimaciones con base en datos publicados por el Inegi, las exportaciones de Industrias Metálicas Básicas representan entre el 29.2% y el 42.6% entre 2018 y 2023. Esta razón va de 57.6% hasta 79.3% en Fabricación de Productos Metálicos. En ambos casos, las exportaciones, como proporción de la producción total, tocaron su mínimo durante el 2023; lo que también apunta en sentido contrario a los argumentos de la orden ejecutiva emitida el 10 de febrero por el gobierno de EUA. También en ambas industrias, este indicador llegó a su máximo en el año 2020, cuando la pandemia llevó a una paralización de la actividad industrial a nivel global, así como al deterioro de las cadenas de suministro. Esta proporción aumentó durante ese año por la caída en la producción y no por un aumento de las exportaciones, mismas que prácticamente se mantuvieron sin cambios.
La capacidad utilizada de la planta productiva de ambos subsectores también decrece marginalmente durante 2024. El promedio mensual de la capacidad utilizada de Metálicas Básicas de enero a noviembre[13] de 2024 es de 77.0%, mientras que durante 2023 promedió 80.8%. En el caso de Productos Metálicos, la capacidad utilizada en el mismo periodo fue de 78.7%, cuando en 2023 fue de 79.9%. Esto contradice el argumento, por lo menos para México, de que se está incrementando el uso de la capacidad instalada de la planta productiva mexicana de la industria siderúrgica.
Durante 2024, la industria siderúrgica mexicana exportó 11.9 mil mdd e importó 30.1 mil mdd, resultando en un déficit comercial. Estas cifras representan una contracción de 5.7% y de 10.5% en cada caso respecto al año previo. Las exportaciones del sector siderúrgico representan sólo el 2.1% del total de la exportación manufacturera; y el 5.3% del total de importaciones de este tipo de mercancías. El pico de estas exportaciones fue en 2022, cuando México exportó 15.6 mil mdd; pero el pico de importaciones fue en 2023, llegando a 33.7 mil mdd. Precisamente en este año, se disparó el déficit comercial siderúrgico para México, llegando a 21.1 mil mdd. Estos montos,tanto de importaciones como del saldo, se han incrementado sustancialmente desde 2021.
En particular, esta orden ejecutiva afecta a las fracciones arancelarias comprendidas en los capítulos 72, 73 y 76 del HS. México exportó por estas fracciones 6.4 mil mdd durante todo 2024, lo que equivale a sólo el 1.0% del total de exportaciones en este año. Las exportaciones participan en promedio con el 26.1% de la demanda agregada durante 2024, por lo que el impacto directo estaría acotado al 0.26% del PIB.
De acuerdo a la Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera, el sector siderúrgico contribuye en promedio con 465.5 mil empleos durante los primeros once meses del año 2024. Esto representa el 9.7% del empleo manufacturero. El empleo en esta industria ha crecido sostenidamente desde 2021, pero en este 2024 se contrae. Resultado en línea con lo observado en el indicador de capacidad utilizada.
La demanda estadounidense por bienes mexicanos muestra un patrón geográfico vinculado más a las regiones industriales del primero y menos a las principales ciudades en términos de consumo final. Estas regiones industriales serían las primeras en verse afectadas por los mayores costos a la importación de insumos de acero, aluminio y productos derivados (en el caso de EUA) y/o una menor demanda derivado del arancel impuesto para las empresas mexicanas. Desde la perspectiva mexicana, las exportaciones[14] de acero, aluminio y derivados a los EUA se distribuyen principalmente entre entidades con perfil manufacturero en la región norte y centro del país. Nuevo León exporta el 35.6%, seguido de Coahuila con el 13%, Baja California con 8.6% y Tamaulipas con el 7.9%.
Como ha sido desde hace años, Texas es el principal destino de las exportaciones mexicanas y no es la excepción para el caso de Acero y Aluminio, concentrando el 44.6%. Donde se aprecia un cambio respecto a los patrones comerciales de México y EUA, es en el estado de Illinois (18.6%) que supera a California (5.3%) en la demanda por bienes de Acero y Aluminio desde México. Como referencia, al cierre de 2024, Texas importó de México poco más de 157 mil mdd, Michigan 75.2 mil mdd, California 64.2 mil mdd e Illinois 19.3 mil mdd.[15]
Valoración: menor empleo y competitividad de EUA, como en 2018
El pasado 1 de febrero la Casa Blanca anunció que impondrá aranceles de 25% a las importaciones (sin aclarar si se aplicarían a todas las importaciones) a México y Canadá y de 10% a China (adicionales a los que ya enfrenta).[16] Casi de manera inmediata, el lunes 3 de febrero, los gobiernos de México y EUA llegaron a un acuerdo para poner en pausa por un mes la implementación de los aranceles con el fin de llegar a acuerdos en temas de seguridad, migración y comercio.
Siete días después, el 10 de febrero, se emite este nuevo decreto imponiendo aranceles globales a importaciones de acero, aluminio y derivados con efectos que entrarán en vigor el próximo 12 de marzo, dejando abierta la posibilidad de una nueva negociación con los distintos países afectados; de manera inmediata vimos reacciones, por parte de la Unión Europea anunciando que impondrá aranceles recíprocos del 25% a las importaciones de acero y aluminio [18] y Canadá prometiendo represalias ante aranceles que considera injustificados. Es claro que la amenaza e imposición de aranceles y los periodos de gracia antes de hacerlos efectivos son herramientas de negociación que caracterizan las primeras semanas del nuevo gobierno estadounidense. Sin embargo, de aplicarse los aranceles se podrán observar efectos de corto, mediano y largo plazo en el empleo y competitividad de la industria estadounidense.
El mundo ha visto esta historia antes, y la evidencia pasada permite aproximar los efectos del decreto actual tomando como referencia los efectos de la primera orden ejecutiva 9705 en marzo de 2018. Los aranceles a las importaciones de acero, aluminio y derivados aumentaron los costos de insumos para la producción en EUA, lo que redujo el empleo en esas industrias, aumentó los precios para los consumidores y perjudicó las exportaciones. De acuerdo al Peterson Institute for International Economics[19], esta primera ronda de aranceles incrementó el precio de los productos de acero en casi 9%, incrementando los costos para los usuarios de esta materia prima en 5.6 mil mdd. En efecto, se crearon empleos en esta industria doméstica del acero (aproximadamente 8,700), pero por cada empleo generado se estima que los usuarios del acero pagaron 650 mil dólares adicionales. Otro estudio de Handley et al. (2020)[20] analiza la dinámica de empresas exportadoras encontrando que las empresas más expuestas vieron sus exportaciones caer en 0.11% por cada punto adicional en los aranceles. Finalmente, el estudio de Lydia Cox y Kadee Russ en 2020 encuentra el efecto neto en el empleo en aprox. 75.000 empleos menos en el sector manufacturero atribuibles a los aranceles de marzo de 2018, sin contar las pérdidas adicionales entre los exportadores estadounidenses que enfrentan aranceles que otros países impusieron en represalia.
Amiti et. al (2020)[21] estudian el efecto de los aranceles en los precios que enfrentan los consumidores estadounidenses. El estudio revela que los exportadores extranjeros absorbieron aproximadamente la mitad de los aranceles al acero de 2018, reduciendo sus precios para mantener el acceso al mercado estadounidense. En 2023, la Comisión de Comercio Internacional de EUA[22] que esos aranceles aumentaron los precios del acero en promedio 2.4% y el aluminio 1.6%, podríamos ver efectos similares hacia adelante de mantenerse los aranceles.
Las políticas de aranceles que no sean resultado directo de una resolución ante prácticas desleales de comercio internacional[23] tienen principalmente un enfoque proteccionista, contrario a explotar las ganancias potenciales de la ventaja comparativa.[24] Desde la perspectiva mexicana, en términos de ventaja comparativa revelada,[25] la industria Metálica Básica mexicana se considera competitiva a nivel internacional y ha avanzado en términos de competitividad entre 2018 y 2020. Se encuentra en segundo lugar detrás de la industria más relevante para México, el equipo de transporte (que puede verse afectado indirectamente por la relación industrial que tiene con el mercado estadounidense y el uso de insumos de acero, aluminio y derivados).
Por otro lado, México tiene la opción de pedir que se establezca un panel de solución de controversias bajo el TMEC, ya que la imposición de estos aranceles contraviene el artículo 2.4, que establece la prohibición de incrementar cualquier arancel aduanero existente, o de adoptar uno nuevo sobre una mercancía que cumpla con los requisitos de contenido nacional. Si bien EUA pretende justificar estos aranceles bajo la excepción general del tratado que permite a las Partes aplicar medidas que considere necesarias para la protección de sus intereses esenciales de seguridad, la decisión sobre si este es el caso o se trata de una medida encubierta para restringir el comercio, le correspondería al panel, en cuyo caso, un fallo favorable le permitiría a México imponer represalias.
En síntesis, las negociaciones que México y el resto de países interesados realicen previo al 12 de marzo serán clave para reducir los efectos negativos en la competitividad de la región norteamericana, sin perder de vista que el el decreto actual elimina la opción de acuerdos específicos con países aliados para llegar a alternativas, como sucedió para el caso de México y Canadá en 2019.